Vấn đề bảo đảm ban hành văn bản đúng thẩm quyền trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Được ban hành lần đầu tiên năm 1996 và sau một số lần sửa đổi, bổ sung, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động xây dựng, giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, làm cho chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật tăng lên rõ rệt. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy vẫn còn văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, thậm chí có những văn bản tồn tại trong thời gian tương đối dài trước khi bị...
Nội dung trích xuất từ tài liệu:
Vấn đề bảo đảm ban hành văn bản đúng thẩm quyền trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật Vấn đề bảo đảm ban hành văn bản đúng thẩm quyền trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật Được ban hành lần đầu tiên năm 1996 và sau một số lần sửa đổi, bổ sung, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động xây dựng, giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, làm cho chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật tăng lên rõ rệt. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy vẫn còn văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, thậm chí có những văn bản tồn tại trong thời gian tương đối dài trước khi bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý. Điều đó ít nhiều ảnh hưởng đến chất lượng của từng văn bản nói riêng và của cả hệ thống pháp luật nói chung. Góp phần tìm hiểu nguyên nhân, hạn chế tình trạng trên, bài viết đề cập đến một số vấn đề liên quan đến bảo đảm ban hành văn bản quy phạm pháp luật đúng thẩm quyền trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. 1. Quy định tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật Khoản 1 Điều 1 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi là Luật) quy định “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”. Khoản 2 Điều này quy định tiếp “Văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành không đúng thẩm quyền... thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật” và Điều 3 về nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm cũng quy định nguyên tắc “tuân thủ thẩm quyền”. Theo các quy định nêu trên, việc văn bản quy phạm pháp luật phải được ban hành đúng thẩm quyền là một tiêu chuẩn bắt buộc. Tiêu chuẩn này xuất phát từ hai yêu cầu. Một là, yêu cầu về tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước. Bộ máy nhà nước bao gồm nhiều cơ quan khác nhau, trong đó có sự phân công, phối hợp hoạt động giữa các cơ quan. Để bộ máy nhà nước hoạt động hài hòa, hiệu quả thì quyền lực nhà nước phải được tổ chức, thực hiện sao cho không chồng chéo, có khả năng chống lạm quyền, lộng quyền, ngăn ngừa việc lẩn tránh thẩm quyền hoặc không sử dụng hết quyền lực nhà nước của các cơ quan. Muốn vậy, giới hạn quyền lực mỗi cơ quan được quyền sử dụng (thẩm quyền) cần được xác định rõ ràng, cụ thể và mỗi cơ quan trong các hoạt động sử dụng quyền lực nhà nước, nhất là hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đều phải tuân thủ đúng giới hạn thẩm quyền do pháp luật quy định. Hai là, yêu cầu về hiệu quả hoạt động của từng cơ quan. Thẩm quyền của mỗi cơ quan được pháp luật quy định không chỉ là vấn đề cơ cấu quyền lực trong toàn bộ bộ máy nhà nước mà còn phụ thuộc vào khả năng hoạt động thực tế của từng cơ quan có thể quản lý được lĩnh vực nào với tính chất, mức độ ra sao phù hợp với mục đích quản lý chung của Nhà nước. Pháp luật không thể quy định thẩm quyền cho một cơ quan vượt quá khả năng sử dụng của nó. Vì vậy, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trái thẩm quyền có thể ảnh hưởng đến sự hài hoà, thống nhất trong thực hiện quyền lực của bộ máy nhà nước và có thể không đảm bảo chất lượng về nội dung của văn bản. 2. Một số hạn chế Chính vì ban hành văn bản quy phạm pháp luật đúng thẩm quyền quan trọng như vậy nên pháp luật có hai nhóm quy định gồm: i) Nhóm quy định có mục đích hạn chế khả năng ban hành văn bản trái thẩm quyền; ii) Nhóm quy định nhằm phát hiện và xử lý nhanh chóng các văn bản đã ban hành trái thẩm quyền. Cả hai nhóm quy định này đều đã được quy định trong Luật, nhưng còn chưa đầy đủ và thiếu nhất quán, cụ thể là: Một là, nhóm quy định có mục đích hạn chế khả năng ban hành văn bản trái thẩm quyền. Thuộc về nhóm này có 10 điều (từ Điều 11 đến Điều 20) quy định về thẩm quyền ban hành văn bản của từng cơ quan, trong đó xác định mỗi cơ quan được quyền ban hành văn bản quy phạm về những vấn đề gì. Tuy nhiên, xem xét toàn bộ quá trình xây dựng văn bản thì những quy định này dường như chỉ riêng cơ quan ban hành văn bản phải quan tâm. Sau khi cơ quan ban hành đã xác định vấn đề nào họ cần ban hành văn bản để điều chỉnh thì các chủ thể khác tham gia vào quá trình xây dựng văn bản mặc nhiên coi là đúng thẩm quyền. Chẳng hạn, cơ quan soạn thảo tiến hành rất nhiều hoạt động như tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá văn bản pháp luật hiện hành, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung dự thảo, đánh giá tác động xã hội của dự thảo... nhưng hình như không có hoạt động nào có mục đích xác định dự thảo có đúng thẩm quyền của cơ quan ban hành không. Tương tự như vậy, cơ quan thẩm tra, thẩm định dự án, dự thảo văn bản là cơ quan có mục đích hoạt động là phát hiện những sai sót của văn bản ngay trong quá trình xây dựng nhưng phạm vi thẩm tra cũng không bao hàm nội dung xem xét văn bản có được ban hành đúng thẩm quyền hay không (1). Lẽ dĩ nhiên, trách nhiệm chính trong việc xác định vấn đề cần ban hành văn bản có đúng thẩm quyền hay không thuộc về cơ quan ban hành văn bản, nhưng thực tế tồn tại các văn bản ban hành trái thẩm quyền cho thấy vấn đề này cần được sự quan tâm của các chủ thể khác nữa. Hai là, nhóm quy định nhằm phát hiện và xử lý nhanh chóng các văn bản đã ban hành trái thẩm quyền. Đây là các quy định về giám sát, kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa văn bản. Các hoạt động này được thực hiện bởi chính cơ quan ban hành văn bản và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác. Một trong những nội dung giám sát, kiểm tra là “sự phù hợp của nội dung văn bản với thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản” (2). Tuy nhiên, mục đích của giám sát, kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa pháp luật lại chỉ là phát hiện những nội dung sai trái, mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển của đất nước để kịp thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi ...