CÁC PHƯƠNG ÁN THỂ CHẾ ĐỂ CUNG ỨNG CƠ SỞ HẠ TẦNG

Nghiên cứu này trình bày một bố cục phân tích đồng thời xem xét và đánh giá kinh nghiệm về các vấn đề cải cách thể chế và phương án cung ứng cơ sở hạ tầng. “Thể chế” ở đây được hiểu là bao hàm những yếu tố ảnh hưởng đến mối quan hệ giữa các tác nhân trong thị trường (đặc biệt là chính phủ và các thành phần tư nhân) và cơ cấu động cơ khuyến khích; vì thế cơ chế thị trường cạnh tranh kinh điển là một loại thể chế. ...
Nội dung trích xuất từ tài liệu:
CÁC PHƯƠNG ÁN THỂ CHẾ ĐỂ CUNG ỨNG CƠ SỞ HẠ TẦNG Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Các phương án thể chế Niên khoá 2005-2006 Bài đọc để cung ứng cơ sở hạ tầng CÁC PHƯƠNG ÁN THỂ CHẾ ĐỂ CUNG ỨNG CƠ SỞ HẠ TẦNG Tóm tắt Nghiên cứu này trình bày một bố cục phân tích đồng thời xem xét và đánh giá kinh nghiệm về các vấn đề cải cách thể chế và phương án cung ứng cơ sở hạ tầng. “Thể chế” ở đây được hiểu là bao hàm những yếu tố ảnh hưởng đến mối quan hệ giữa các tác nhân trong thị trường (đặc biệt là chính phủ và các thành phần tư nhân) và cơ cấu động cơ khuyến khích; vì thế cơ chế thị trường cạnh tranh kinh điển là một loại thể chế. Mối quan tâm chính của tài liệu này là làm rõ cơ sở lý luận cho việc chọn lựa các thỏa thuận thể chế cụ thể để cung ứng các dịch vụ cơ sở hạ tầng với mục đích là đẩy mạnh hiệu quả, công bằng, và trách nhiệm giải trình đối với người sử dụng và các nhà tài chính. Những chọn lựa này sẽ dựa trên sự am hiểu các đặc điểm kinh tế và công nghệ của dịch vụ cơ sở hạ tầng; các động cơ khuyến khích hình thành từ những thỏa thuận thể chế khác nhau; và những vấn đề liên quan trong việc thực hiện các thỏa thuận thể chế để đạt được những kết quả như mong đợi. Đa số các dịch vụ cơ sở hạ tầng có những đặc điểm riêng khiến cho việc cung ứng dịch vụ thông qua những thị trường cạnh tranh đơn thuần trở nên khó có thể thích hợp. Những đặc điểm của tình trạng “thất bại thị trường” như thế bao gồm các điều kiện kinh tế và kỹ thuật tạo ra tính độc quyền tự nhiên, các yêu cầu đầu tư lớn, các ảnh hưởng ngoại tác đối với những người không sử dụng dịch vụ, và sự kiện là một số dịch vụ được tiêu thụ chung như những “hàng hoá công”. Những yếu tố này tạo ra một mối lợi ích công chính đáng trong việc cung ứng cơ sở hạ tầng, nhưng không nhất thiết đòi hỏi sự can thiệp của chính phủ trong mọi khía cạnh của việc cung ứng dịch vụ cơ sở hạ tầng. Ngoài ra, người ta ngày càng thừa nhận rằng những đặc điểm theo truyền thống từ trước đến nay vẫn được gán cho cơ sở hạ tầng không hoàn toàn đúng đối với mọi hoạt động có liên quan. Ví dụ, trong ngành đường sắt, chỉ có cơ sở hạ tầng đường ray có những đặc điểm độc quyền, (và ngay cả những đặc điểm độc quyền này cũng rất có giới hạn thông qua sự cạnh tranh của những phương thức giao thông vận chuyển khác), trong khi hoạt động của thiết bị vận chuyển đường sắt thì không có các đặc điểm độc quyền. Trong nhiều hoạt động, sự phát triển công nghệ đã mở rộng phạm vi cạnh tranh (đặc biệt trong những dịch vụ viễn thông đường dài); tạo ra các phương án cung ứng có chi phí thấp (ví dụ như trong các hệ thống vệ sinh và thuỷ lợi); và làm tăng khả năng định giá tiêu dùng cá nhân và tính đến những ảnh hưởng ngoại tác như ô nhiễm (ví dụ như định giá đường sá bằng điện tử). Công nghệ cũng tạo ra những loại dịch vụ mới, ví dụ như hệ thống giao thông thông tin và liên phương thức đã giúp phát triển ngành hậu cần ngoại thương, và các phương án sản xuất mới. Ngay cả bản chất của các yếu tố ngoại tác và những mối quan ngại về mặt xã hội trong cơ sở hạ tầng cũng thay đổi rất nhiều theo từng loại cơ sở hạ tầng: ví dụ, đường sá ở đô thị và hệ thống xả chất thải rắn có những tác động mạnh đối với các cộng đồng địa phương và đối với chiều hướng sử dụng đất đai hơn so với các hệ thống phân phối điện hay dịch vụ viễn thông. Như vậy, cơ sở hạ tầng có tính dị biệt cao, cơ cấu “nguyên khối” của việc cung ứng cơ sở hạ tầng theo truyền thống trong nhiều hoạt động hiện không còn phù hợp nữa. Christine Kesside 1 Biên dịch: Kim Chi Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính công Các phương án thể chế Niên khoá 2005-2006 Bài đọc để cung ứng cơ sở hạ tầng Xu thế tự do hoá kinh tế trên toàn cầu trong nhiều lĩnh vực, bao gồm cơ sở hạ tầng, đã dẫn đến sự trải nghiệm với nhiều thỏa thuận thể chế khác nhau. Kinh nghiệm này đã đưa chúng ta đi đến hai kết luận: có ít hoạt động cần đến sự can thiệp của nhà nước hơn so với những gì người ta từng một thời tin tưởng; và sự can thiệp của nhà nước, khi cần thiết, có thể được phát huy thông qua những công cụ chính sách đỡ gây biến dạng hơn so với những công cụ từng được sử dụng trước đây. Sự tham gia tràn ngập của chính phủ trong tài chính, qui định điều tiết, và việc cung ứng nhiều dịch vụ cơ sở hạ tầng đã dẫn đến những kết quả hoạt động yếu kém trong nhiều trường hợp, thông qua làm yếu đi trách nhiệm tài chính và điều hành của các nhà quản lý, áp đặt những mục tiêu mâu thuẫn nhau, và chính trị hoá các quyết định về đầu tư, định giá, lao động, và chọn lựa công nghệ. Người ta cần phải xem xét lại cơ sở lý luận hợp lý cho sự can thiệp của chính phủ và lý giải cho mỗi cách phản ứng về mặt chính sách. Trong nhiều trường hợp, kinh nghiệm cho thấy rằng rủi ro kết quả hoạt động yếu kém do thất bại thị trường còn đỡ nghiêm trọng đối với nền kinh tế hơn so với rủi ro thất bại của chính phủ. Các công ty độc quyền nhà nước về cơ sở hạ tầng đã được thành lập tại nhiều nước nhằm khai thác lợi thế kinh tế theo qui mô, bảo vệ quyền lợi quốc gia, và huy động nguồn lực cho sự phát triển hệ thống cơ bản. Trên thực tế, nhiều cơ quan này không đạt được hiệu quả mà cũng chẳng công bằng về mặt phân phối, và không tạo ra được nguồn tài chính bền vững (bất kể từ doanh thu bên trong, các khoản vay hay vốn cổ phần). Ngoài ra, chất lượng cực kỳ yếu kém và tính chất không đáng tin cậy của dịch vụ còn làm què quặt các hoạt động kinh tế trong những lĩnh vực khác của nền kinh tế. Làm rõ cơ sở lý luận về sự tham gia của tư nhân so với nhà nước trong cung ứng dịch vụ cơ sở hạ tầng. Vấn đề phân tích thứ nhất là xác định các điều kiện thị trường tồn tại đối với từng hoạt động cơ sở hạ tầng dựa trên các tiêu chí sau đây: (a) Bản chất của hàng hoá / dịch vụ: được t ...