Bàn về quyền lập pháp và mô hình lập pháp

Quyền lập pháp là quyền duy nhất thuộc về Quốc hội. Quốc hội có thể ủy quyền cho các cơ quan nhà nước khác thay mặt mình ban hành văn bản dưới luật để quản lý xã hội. Tuy nhiên, hoạt động lập pháp không phải là công việc duy nhất của Quốc hội mà có sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau. Một trong những yêu cầu quan trọng đối với hoạt động lập pháp là chỉ ban hành pháp luật xuất phát từ nhu cầu thực tế (có thể là nhu cầu đã có...
Nội dung trích xuất từ tài liệu:
Bàn về quyền lập pháp và mô hình lập pháp Bàn về quyền lập pháp và mô hình lập pháp Quyền lập pháp là quyền duy nhất thuộc về Quốc hội. Quốc hội có thể ủy quyền cho các cơ quan nhà nước khác thay mặt mình ban hành văn bản dưới luật để quản lý xã hội. Tuy nhiên, hoạt động lập pháp không phải là công việc duy nhất của Quốc hội mà có sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau. Một trong những yêu cầu quan trọng đối với hoạt động lập pháp là chỉ ban hành pháp luật xuất phát từ nhu cầu thực tế (có thể là nhu cầu đã có hoặc sẽ có) và phù hợp với thực tế. Điều đó có nghĩa là chương trình làm luật của Quốc hội nhất thiết phải đặt trong mối tương quan với nhu cầu điều hành đất nước và quản lý xã hội của Chính phủ. Trong quá trình soạn thảo luật, cần sử dụng mô hình phân tích chính sách“từ dưới lên”, theo đó, bất cứ quy định pháp luật hoặc chính sách nào được đưa ra đều phải trải qua công đoạn phân tích các bên có liên quan hoặc phân tích thể chế so sánh. Sử dụng công cụ phân tích này sẽ đảm bảo cho các đạo luật được ban hành không phải là sự cấy ghép vụng về ý chí của nhà nước vào đời sống xã hội. Quyền lập pháp và hoạt động lập pháp Quyền lực nhà nước được tạo thành từ ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Việc phân tách quyền lực nhà nước thành ba quyền nói trên bắt nguồn từ học thuyết tam quyền phân lập mà cha đẻ của nó là John Locke. Học thuyết của ông sau đó được phát triển bởi nhà xã hội học và luật học người Pháp Montesquieu. Trong bài phân tích về thực trạng Hiến pháp nước Anh đầu thế kỷ 18, Montesquieu kết luận rằng, ở Anh, sự tự do của công dân chỉ được đảm bảo khi quyền lực và các chức năng của nhà nước được phân chia cho ba cơ quan khác nhau là lập pháp, hành pháp và tư pháp1. Quyền lập pháp là quyền ban hành pháp luật còn quyền hành pháp là quyền thực thi pháp luật và quyền tư pháp là quyền bảo vệ pháp luật. Một trong những bước tiến quan trọng trong nhận thức về tổ chức bộ máy nhà nước ở nước ta thời kỳ đổi mới là thừa nhận những hạt nhân hợp lý của thuyết tam quyền phân lập, theo đó mặc dù trong tổ chức bộ máy nhà nước không có sự phân chia và đối trọng giữa các nhánh quyền lực nh ưng thừa nhận sự phân công và phối hợp trong việc thực hiện ba quyền ấy. Nguyên tắc này được thể hiện tại Điều 2 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), theo đó “Quyền lực nh à nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Theo quy định tại Điều 83 của bản Hiến pháp này thì “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và quyền lập pháp”. Như vậy, quyền làm luật được trao cho Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, do toàn thể nhân dân bầu ra. Khái niệm quyền lập pháp (quyền làm luật) cần được phân biệt với khái niệm quyền soạn thảo luật. Pháp luật cho phép một đạo luật có thể đ ược rất nhiều chủ thể khác nhau soạn thảo và trình lên Quốc hội. Trong thực tế n ước ta, đa số các đạo luật đều do Chính phủ soạn thảo, một số ít được thực hiện bởi các chủ thể khác như Hội Luật gia, Hội Liên hiệp phụ nữ, Mặt Trận tổ quốc…2 Như vậy, chủ thể có quyền lập pháp không nhất thiết là chủ thể soạn thảo luật. Nội dung cốt l õi của quyền lập pháp chính là quyền đồng ý hoặc không đồng ý thông qua một chính sách hoặc một dự luật nào đó. Quy định Quốc hội là chủ thể duy nhất có quyền lập pháp nghĩa là chỉ Quốc hội mới có quyền thông qua các dự án luật, tạo nên những chuẩn mực buộc các chủ thể trong xã hội phải thực hiện. Vấn đề đặt ra là tại sao Quốc hội, với tư cách là cơ quan lập pháp, không tự mình soạn thảo luật mà lại trao cho các chủ thể khác thực hiện công việc này. Theo quy định của pháp luật, các cơ quan của Quốc hội và ngay cả đại biểu Quốc hội đều có quyền soạn và trình dự án luật. Tuy nhiên, đa phần các dự luật đều do Chính phủ soạn thảo là vì pháp luật cần phải bắt nguồn từ nhu cầu thực tiễn của quản lý đất nước. Nhu cầu ban hành chính sách, pháp luật luôn xuất phát từ thực tế sinh động của đời sống xã hội mà ở đó hành pháp là chủ thể đầu tiên phát hiện ra, “va chạm” và đòi hỏi phải giải quyết nó. Nhu cầu ấy đ ược phản ánh tới Quốc hội thông qua ch ương trình làm việc của Chính phủ. Quốc hội chỉ ban hành luật dựa trên nhu cầu chính sách do Chính phủ báo cáo3, và ngược lại, nếu Quốc hội bỏ qua cơ sở này thì pháp luật chỉ trở thành món đồ nhân tạo, vô hồn, không được xã hội tiếp nhận. Nói về mối quan hệ này, TS. Nguyễn Sĩ Dũng đã có khẳng định rất hay như sau “Thiếu sự tương tác này giữa lập pháp và hành pháp, thì cho dù quy trình lập pháp có được thiết kế tinh vi đến đâu chăng nữa, nó cũng chỉ là một quy trình nhân tạo. Sản phẩm tất yếu của một quy trình nhân tạo là các đạo luật nhân tạo. Các đạo luật nhân tạo không cần cho cuộc sống. Nhà nước vẫn có thể áp đặt chúng cho xã hội. Tuy nhiên, những cố gắng như vậy không sớm thì muộn sẽ làm cho các cơ quan của nhà nước hụt hơi. Cuộc sống như ao bèo, sẽ phẳng lặng trở lại sau một hồi xao động”4. Chính vì quan hệ gắn bó giữa nhu cầu lập pháp và nhu cầu quản lý xã hội mà Quốc hội cần có Chính phủ và các chủ thể khác tham gia vào hoạt động lập pháp. Từ những phân tích trên cho thấy, soạn thảo luật chỉ là một công đoạn của hoạt động lập pháp mà không phải một yếu tố cấu thành quyền lập pháp. Nói cách khác, nếu như quyền lập pháp là quyền riêng có của Quốc hội thì hoạt động lập pháp lại có sự tham gia của nhiều chủ thể, thông qua một quy trình bao gồm nhiều bước khác nhau. Quy trình lập pháp được hiểu là trình tự các bước được tiến hành theo một trật tự chặt chẽ, nghiêm ngặt trong quá trình làm luật, được điều chỉnh bởi Hiến pháp và luật, bao gồm các giai đoạn từ sáng kiến pháp luật, soạn thảo văn bản, trình dự án luật, thẩm tra, thảo luận và thông qua5. Hiện nay, quy trình lập pháp ở nước ta đã được luật hóa bằng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Căn cứ theo trình tự thời gian ban hành văn bản quy phạm pháp luật có thể thấy quy trình lập pháp ở nước ta bao gồm hai giai đoạn chính, thứ nhất là l ...